El “inexplicable” efecto de la caducidad en el procedimiento sancionador tributario

     Con esta entrada sólo quiero llamar la atención sobre una cuestión que he descubierto recientemente y cuyo sentido he de reconocer que no alcanzo a comprender.

   Para centrar el tema, os indicaré que está relacionado con la posibilidad de iniciar nuevos procedimientos sancionadores una vez declarada su caducidad.

   Como es de sobra conocido, el Tribunal Supremo, ya en su sentencia de 12 de junio de 2003, al resolver un recurso de casación en interés de ley fijó la siguiente doctrina legal:

    “La declaración de caducidad y archivo de actuaciones establecidas para procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, artículo 44.2 de la Ley 30/92, no extinguen la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas en ese precepto, siéndoles plenamente aplicable el artículo 92.3 de la misma Ley”

      Así las cosas, como la caducidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no produce por sí misma la prescripción de las acciones, cabe volver a iniciar un nuevo expediente sancionador por los mismos hechos si éstos no hubieren prescrito.

     No obstante lo anterior, si es posible que la ley establezca otra cosa al respecto, es decir, que se impida la posibilidad de iniciar nuevo expediente sancionador cuando haya caducado.

     Y aquí viene la SORPRESA (con mayúsculas) al descubrir que la única excepción prevista a esta regla (si sabéis de más casos os agradecería que me lo indicarais) es la del procedimiento sancionador tributario.

      En efecto, el artículo 211.4 de la Ley General Tributaria indica que el vencimiento del plazo de 6 meses de caducidad sin que se haya dictado resolución expresa producirá la caducidad del procedimiento. La declaración de caducidad podrá dictarse de oficio o a instancia del interesado y ordenará el archivo de las actuaciones. Dicha caducidad impedirá la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador.

     De acuerdo con lo anterior, si es posible (siempre que no haya prescrito la infracción) volver a iniciar un procedimiento sancionador caducado por infracciones de tráfico, medioambientales, laborales, etc., pero no así en materia tributaria, lo cual no deja de resultar paradójico.

      En efecto, no debemos olvidar la clase de infracciones que se sancionan en estos procedimientos de acuerdo con el catálogo establecido en los artículos 191 a 206 de la Ley General Tributaria (v.gr dejar de ingresar deudas tributarias resultante de autoliquidaciones, por solicitar u obtener indebidamente devoluciones, por incumplir obligaciones contables, de facturación, etc), por lo que no se alcanza a comprender las poderosas razones (sin duda alguna debieron serlo) para que el legislador estableciera semejante excepción en una materia tan sensible como ésta.

Comentario a la STC 29/2014, de 24 de febrero de 2014, en materia de tráfico e identificación veraz del conductor.

     La cuestión de fondo planteada en este recurso de amparo es la clase de infracción que debe sancionarse cuando el titular de un automóvil denunciado suministra a la Administración los datos del conductor y éste niega cualquier participación en los mismos.

     En efecto, en estos casos podemos preguntarnos si debe sancionarse por la infracción del deber establecido en el art. 72.3 del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (LSV), aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo o si por el contrario debe sancionarse por la infracción cometida en origen, en este caso la de estacionar indebidamente.

     Descendiendo a los antecedentes de hecho concretos del caso que nos ocupa, resulta que al no poder ser notificada la denuncia por estacionamiento indebido en el acto, se notificó al titular del automóvil, haciéndole saber que debía proceder a comunicar el nombre, domicilio y demás datos de la persona que, en la fecha de la denuncia, conducía el automóvil, bajo el apercibimiento de que, de no hacerlo así, sería considerado autor de una falta muy grave por infracción del deber establecido en el art. 72.3 de la LSV.

     El titular del automóvil se dirigió a la Jefatura Provincial de Tráfico correspondiente (JPT) indicando que en la fecha en la que se formuló la denuncia no era el conductor del vehículo  y aportó los datos identificadores (nombre, apellidos y domicilio) de la persona que lo conducía, a quien la JPT notificó la denuncia. No obstante, aquélla presentó escrito manifestando que “no es titular, ni conductora del vehículo a cuya denuncia se refiere el presente expediente sancionador, por lo que proceda al archivo del mismo”.

     Como consecuencia de lo anterior la JPT tramitó contra el titular del vehículo y demandante de amparo expediente sancionador imputándole la infracción muy grave consistente en no haber identificado verazmente al conductor del vehículo denunciado, a pesar de haber sido debidamente requerido para ello. Sin embargo el demandante de amparo consideraba que cumplió en todo momento con la obligación de identificar al conductor de forma suficiente y precisa para que la JPT pudiera dirigir el procedimiento sancionador contra el conductor infractor, por lo que la consecuencia al hecho de que la supuesta infractora negara los hechos debería conllevar en su caso la sanción al titular del automóvil por la infracción de estacionar indebidamente pero no por el incumplimiento del deber de identificar.

     El demandante justifica la especial trascendencia constitucional del recurso entre otras cosas por la manifiesta negativa del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo a acatar la doctrina del Tribunal Constitucional, toda vez que, no obstante reseñarse en el hecho tercero de la demanda la STC 111/2004, de 12 de julio, se ha obviado el contenido de la misma, como asimismo la reiterada doctrina constitucional existente en este sentido.

     El Tribunal Constitucional, al resolver el recurso amparo planteado (STC 29/2014 de 24 de febrero), indica que el asunto presenta ciertas similitudes con los casos resueltos en las SSTC 111/2004, de 12 de julio; 54/2008, de 14 de abril; 36/2010, de 19 de julio; 30/2013, de 11 de febrero, y 45/2013, de 25 de febrero, en la medida en que (i) se combate una resolución administrativa que impuso una sanción por no identificar al conductor del vehículo que había cometido una infracción de tráfico, y (ii) se invoca la lesión del derecho fundamental a la legalidad sancionadora. Ello no obstante, considera que hay dos diferencias claras que llevan a desestimar el amparo solicitado.

      En primer lugar, señala que las tres primeras resoluciones citadas se dictaron teniendo en cuenta una tipificación de la conducta infractora distinta a la contenida en el art. 72 de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (LSV) tras la reforma operada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, aplicable a la sanción ahora cuestionada. Así, si el art. 72. 3 LSV, en la redacción del artículo único.31 de la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, se limitaba a establecer el deber de identificar al conductor, tras la reforma de 2005, el art. 72.3 LSV establece, ya expresamente, el deber de identificar verazmente al conductor responsable de la infracción.

     En segundo lugar, indica que en los casos resueltos por las Sentencias citadas, la cuestión planteada versaba sobre la suficiencia de los datos aportados sobre la identidad del conductor (en concreto, cuando no se indicaba el Documento Nacional de Identidad o el nº del permiso de conducir) y, al igual que en el caso resuelto por la STC 111/2004, de 12 de julio, en ninguna de ellas la Administración intentó siquiera comunicar con la persona identificada, a pesar de lo cual concluyó sancionando al propietario por incumplimiento del deber de identificación a la vista de la omisión de determinados datos que ni siquiera eran exigidos por la norma vigente en el momento de la comisión de los hechos.

     Sin embargo, en el supuesto que dio lugar al recurso de amparo, la Administración realizó las actuaciones necesarias para incoar el procedimiento sancionador contra el conductor identificado por el propietario, sin que, ante la negativa del identificado como conductor, le sea a ésta posible realizar otras actuaciones o practicar nuevas pruebas dirigidas a comprobar la veracidad de la identificación antes de incoar el correspondiente procedimiento sancionador por incumplimiento del deber de identificación veraz del conductor.

     Así, y a pesar de que la resolución administrativa sancionadora no incluye una motivación expresa acerca del concreto hecho constitutivo de la infracción, parece haberse fundado en la negación de los hechos por parte de la persona identificada como conductora del vehículo para considerar que el demandante de amparo había incumplido la obligación de identificar verazmente al conductor del vehículo objeto de la denuncia.

     Concluye señalando que la exigencia de que la identificación del conductor sea veraz o verosímil es un requisito expresamente contemplado en la norma. Así pues, si el cumplimiento del deber impuesto en el art. 72.3 LSV exige no sólo la identificación suficiente sino, además, veraz o verosímil del conductor, la interpretación según la cual el deber de identificación veraz no se habría cumplimentado en los términos legalmente exigidos cuando no quede acreditado que la persona identificada como conductora lo sea realmente, encaja en el sentido literal de la norma.

     En otras palabras, la interpretación según la cual la tajante negativa del identificado como conductor puede suponer una identificación inverosímil o inveraz que permite por tanto sancionar al titular del automóvil.

El TS rectifica en materia de notificaciones por correo certificado con acuse de recibo.

            10 años después el Tribunal Supremo rectifica su doctrina legal en materia de notificaciones por correo certificado con acuse de recibo.

            Hace apenas un mes, en un curso que impartí a funcionarios encargados de la tramitación de expedientes sancionadores pocos eran los que conocían la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003 y las importantes consecuencias que podía tener para la tramitación de sus expedientes. A decir verdad, tampoco muchos de los compañeros con los que coincido día a día en los juzgados conocían de su existencia.

            El Tribunal Supremo en la citada sentencia trataba de resolver un problema muy concreto, el de determinar cuál era el día final (dies ad quem) de un procedimiento administrativo en aquellos casos en los que los dos intentos de notificación de la resolución al interesado habían sido infructuosos por ausencia del mismo.

      El Tribunal Supremo recordaba en esa sentencia que la Ley 30/1992 requiere que, para producir el efecto contemplado en el apartado 4 del citado artículo 58, el intento de notificación ha de estar debidamente acreditado; añadiendo que, para fijar el dies ad quem en el cómputo del plazo de duración del procedimiento es preciso determinar también el momento en que puede considerase cumplido el intento de notificación. Pues bien, en dicha sentencia indicaba que en caso de que el intento de notificación se efectuara por correo certificado, “dicho momento será sin duda el de la recepción por la Administración actuante de la devolución del envío por parte de Correos, ya que sólo a partir de ese momento quedará debidamente acreditado ante la Administración que se ha llevado a cabo el infructuoso intento de notificación”. “Será también -declara el Alto Tribunal el momento a partir del cual se entenderá concluso el procedimiento a los efectos del cómputo de su plazo máximo, aunque la Administración todavía habrá de iniciar los trámites para efectuar una notificación por edictos con plenitud de efectos. Por último, también es preciso tener en cuenta que para que el intento de notificación produzca los efectos que contempla el precepto en cuestión, ha de haberse practicado con respeto de todas las previsiones legales y reglamentarias”.

            De acuerdo con la citada doctrina legal, la Administración debía tener en cuenta al tramitar sus procedimientos la posibilidad de que los dos intentos de notificación mediante correo certificado con acuse de recibo fueran infructuosos y que el interesado no recogiera la notificación de las listas de Correos, ya que en ese caso habría que sumar a la duración del procedimiento los 15 días que la resolución permanecía en Correos y el tiempo que tardaba luego la Sociedad Estatal en remitir la “prueba” de esos intentos malogrados, lo cual suponía una drástica reducción de los plazos para resolver los expedientes..

            Imaginemos por ejemplo un procedimiento sancionador iniciado el 1 de enero (con un plazo para resolver de 6 meses) en el que la Administración dictara la resolución el 25 de junio y Correos intentara notificar el día 30 de junio. Si este intento fuera infructuoso y también lo fuera el segundo, realizado el día 2 (con los 60 minutos de diferencia que marca la jurisprudencia), Correos dejaría aviso de llegada en el buzón del interesado para que retirasen la notificación en los 15 días siguientes. Si dicha retirada no se produjera remitirían la documentación a la Administración, y sería en el momento de su recepción y constancia en el expediente cuando se podía entender concluso el procedimiento (en nuestro caso sería por lo menos el 17 de julio), de manera que a pesar de que la Administración hubiera sido diligente en la tramitación del expediente el mismo habría caducado y el supuesto infractor se vería beneficiado de dicha circunstancia, lo cual, en mi opinión, redundaba evidentemente en perjuicio del interés general dejando el castigo del presunto responsable en manos poco menos que del azar.

            Pues bien, el Tribunal Supremo, en su reciente sentencia de 3 de diciembre de 2013 rectifica la doctrina legal expuesta sustituyendo “el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío por no haberse logrado practicar la notificación …” por la de “el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en la fecha en que se llevó a cabo”.

            Ello supone que en nuestro ejemplo anterior el procedimiento quede culminado el 30 de junio, que es cuando se lleva a cabo el primer intento de notificación de acuerdo con las exigencias del artículo 59, sin perjuicio de que siga siendo necesario dejar constancia de la devolución del envío por parte de Correos para acreditar que los intentos de notificación fueron infructuosos, acabando así con una situación realmente extraña generada a partir de una decisión judicial muy discutible.